“中國的垃圾不夠燒了”，在近期成為熱議話題。話題背后有幾組新現(xiàn)象引發(fā)關注：住房城鄉(xiāng)建設部、生態(tài)環(huán)境部的數據顯示，2005年，全國的垃圾焚燒廠僅67座，而到2024年10月，數量為1010家；國內的垃圾焚燒廠開啟了“花式搶垃圾”，甚至把存量垃圾填埋場再開挖利用。

真相究竟如何？生活垃圾總量真的不夠嗎？2020年1月，生態(tài)環(huán)境部上線生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數據公開平臺(下稱“數據公開平臺”)，每座垃圾焚燒廠在地圖上以一個圓點代表。從這張地圖不難看出，國內垃圾焚燒廠的分布基本以胡煥庸線為界，胡煥庸線東南區(qū)域圓點密布。其中多數垃圾焚燒廠在過去十余年間建設、投產，這些垃圾焚燒廠被認為一勞永逸地解決了垃圾圍城的問題，但是如今卻帶來新的苦惱。

隨著一些地區(qū)開挖垃圾填埋場，再將垃圾送往焚燒廠焚燒的新聞曝出，垃圾焚燒廠“吃不飽”的現(xiàn)象進入公眾視野，其正導致一些垃圾焚燒廠頻繁出現(xiàn)“計劃內停運”，成為困擾行業(yè)的問題。

“吃不飽”背后的產能不均

垃圾焚燒廠“吃不飽”并非新現(xiàn)象。

2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組便向河南反饋：部分新建垃圾焚燒發(fā)電廠“吃不飽”，其中河南省鶴壁市生活垃圾焚燒發(fā)電項目實際運行負荷僅50%。

此后，鶴壁市采取的措施包括把治下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)的生活垃圾全部轉運過來集中焚燒，從隔壁安陽市協(xié)調了9萬噸生活垃圾，以及開挖存量垃圾，把9.1萬噸陳腐垃圾挖出來彌補缺口。

垃圾焚燒廠“吃不飽”最直觀的體現(xiàn)便是垃圾焚燒爐停運。對數據公開平臺之上2138座垃圾焚燒爐2024年運轉情況的統(tǒng)計顯示，有107座焚燒爐停運時間超過50%，也就是一年有至少一半時間閑置，占比5%。

“粗略估算，當前垃圾焚燒廠整體負荷率約為60%。”E20研究院固廢產業(yè)研究中心負責人、首席行業(yè)分析師潘功告訴《中國新聞周刊》，負荷率并不高的原因是此前大量垃圾焚燒廠投產，導致單廠垃圾處理量下降。

與其說垃圾不夠燒，不如說是垃圾焚燒廠建多了。潘功表示，2018年左右，國內垃圾焚燒廠迎來建設高峰期，從建設到投產之間有時間差，2022年左右，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問題逐漸顯現(xiàn)。

垃圾焚燒廠數量增長究竟有多快？

數據公開平臺公布的數據顯示，從在運營垃圾焚燒廠垃圾焚燒爐設計處理能力來看，單日處理能力從2016年的23.8萬噸增長至2024年的116.6萬噸。這也使得2020年焚燒反超衛(wèi)生填埋，成為國內城鎮(zhèn)生活垃圾的第一大處理方式，而到2023年，城鎮(zhèn)生活垃圾中有78.3%經由焚燒處理，衛(wèi)生填埋量占比降至13.2%。

住房城鄉(xiāng)建設部在《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》中提出，到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右。這一目標顯然已經超額完成。

不過，在當前垃圾焚燒廠整體負荷率并不高的情況下，并非所有垃圾焚燒廠都“吃不飽”。

蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護志愿者協(xié)會焚燒項目負責人張靜寧告訴《中國新聞周刊》：“從整體數據來看，國內垃圾焚燒產能整體過剩，但是區(qū)域之間的差異較大，一些大城市垃圾焚燒廠的負荷比較飽和，而一些小城市存在‘開一個爐子停一個爐子’的情況。”

張靜寧以陜西渭南為例介紹，這座城市共有6座垃圾焚燒廠，已經導致互相之間“搶”垃圾，加之垃圾收運體系不完善，垃圾從中轉站運送至焚燒廠沒有問題，但是缺少將垃圾從村運送至中轉站的能力，村中垃圾依然采用填埋方式，“一個村一個坑”，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問題比較嚴重。

但是對于一些縣域而言，垃圾焚燒產能甚至還可能不足。張靜寧介紹，此前一些企業(yè)在試點日處理能力300噸的小垃圾焚燒爐，但是縣域垃圾焚燒可能存在山區(qū)面積較大，垃圾清運困難的問題，企業(yè)參與并不積極。對于這些地區(qū)而言，目前確實有建設小規(guī)模垃圾焚燒爐的需求，一些地區(qū)甚至建設熱解爐等簡易焚燒爐，游走在環(huán)保政策邊緣。受訪者普遍認為，垃圾焚燒產能過剩并無規(guī)律可循，其往往取決于地方政府的決策。

供需錯配何來？

哪些因素推動國內垃圾焚燒產能短期內激增？

E20執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，一定程度上是因為垃圾焚燒廠與特許經營制度完美匹配，也就是政府可以通過公開競爭的方式，選擇一家企業(yè)來投資、建設和運營垃圾焚燒項目，并允許其在一定期限內通過提供垃圾處理服務來獲得收益。國內特許經營制度與垃圾焚燒廠均起步于21世紀初期。

2008年前后，垃圾焚燒廠投建數量開始爬坡，新建數量從每年的個位數，增長至十幾座。“各方逐漸意識到采用特許經營模式建設垃圾焚燒廠的優(yōu)勢，一方面無須政府出資，另一方面項目通過發(fā)電，疊加國補，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業(yè)都樂于推動的項目。”

2006年初，國家發(fā)展改革委將垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源中的生物質發(fā)電之列，規(guī)定補貼電價標準為每千瓦時0.25元，發(fā)電項目自投產之日起15年內享受補貼電價，運行滿15年后取消補貼電價。

在薛濤看來，特許經營制度，也是垃圾焚燒廠過度建設的誘因。“區(qū)縣一級政府就可以推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。因此，區(qū)縣一級政府擁有上馬垃圾焚燒廠項目的權限，導致一些區(qū)縣政府盲目上馬垃圾焚燒項目。”

特別是在2023年11月，《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，即“PPP新規(guī)”發(fā)布前，參與垃圾焚燒項目的“社會資本”并非單指民營企業(yè)，眾多地方國企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國企很少參與垃圾焚燒廠項目，因為‘看不懂’，但是此后隨著垃圾焚燒技術與商業(yè)模式成熟，在一些地區(qū)存在民營企業(yè)先投建項目、地方國企再跟進的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現(xiàn)象，利用地方平臺公司投建垃圾焚燒項目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產能過剩。”

除去特許經營制度，鄰避問題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設曾引發(fā)當地民眾聚集抗議，以這起事件為節(jié)點，此后公眾對于垃圾焚燒廠的認知逐漸改變，認識到其在減少土壤污染、發(fā)電等方面的優(yōu)勢，政、企、民三方關系理順，鄰避問題不再突出。

這些因素都驅使垃圾焚燒廠投資建設數量從2018年開始激增，直到 2020年國補退坡。2020年是轉折之年，國家出臺一系列有關可再生能源的發(fā)電補貼政策，補貼退坡明確。針對垃圾焚燒發(fā)電項目，采取“新人新辦法、老人老辦法”， 自2021年1月1日起，規(guī)劃內已核準未開工、新核準的項目不再享受國補。有業(yè)內人士告訴記者，這也驅使一批項目“大干快上”，搶在國補“關門”前上馬。

不過在潘功看來，相比于單獨看上馬項目數量，一些垃圾焚燒項目設計產能過大，以及分布不合理可能是更重要的問題。“這源于對未來人口增長，以及人均垃圾產生量升高的樂觀估計。但是目前來看，一些城市聚集人口的能力也在變弱。加之社會文明程度提升，人均垃圾產生量同樣減少。另外，項目分布也缺乏統(tǒng)籌，比如一些城市在最初設廠時沒有考慮運距問題，一座焚燒廠產能已經足夠，為減少運輸環(huán)節(jié)成本與污染，可能會再建一座。”

垃圾分類導致進廠垃圾減少也被認為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國內最早實行垃圾分類的上海為例，2025年前5個月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35%左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進入厭氧車間轉化為沼氣，再用沼氣發(fā)電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經配套建設一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會進廚余廠，一些混合垃圾也進入其中，包括園林垃圾、菜場廢棄物等，因此必然分流一些原本進入垃圾焚燒廠的垃圾。“不過，從全國來看，垃圾分類對于進入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限。”

張靜寧認為，垃圾分類對于進廠垃圾量的影響微乎其微。“垃圾分類主要分揀可回收垃圾與濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當前每天廚余垃圾處理量約為30萬噸，對比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對于可回收垃圾中可回收利用價值較高的部分，分揀一直做得比較好，對于價值較低部分正在進行試點，規(guī)模有限，每天僅能分揀出幾噸。”

可見，供需錯配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過度建設。

運營困境何解？

面對“吃不飽”的現(xiàn)狀，垃圾焚燒行業(yè)正在采取一些自救措施，摻燒工業(yè)垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過，薛濤向記者表示，填埋場中的垃圾經過陳化，大量熱值轉化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發(fā)電性較差，而且已經與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復填埋場，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經營正受到進廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費，地方國企的項目收費多在150元—250元/噸區(qū)間，市場化主體的項目收費多在50元—150元/噸區(qū)間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價國補。三部分收入顯然都會受到進廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費一度形成蹺蹺板的態(tài)勢，垃圾焚燒廠發(fā)電享受國補，卻在應由地方政府支付的垃圾處理費上展開低價競爭。2014年之后，企業(yè)開始低價競標，每噸垃圾處理費一路走低至40元、30元、20元。”薛濤告訴記者。

如何對沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進廠焚燒的垃圾，潘功認為，隨著技術升級、運營能力提升，垃圾焚燒廠發(fā)電收益仍會擴大。“比如5年前，單噸垃圾焚燒發(fā)電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達到五六百度，這與技術、規(guī)模，以及垃圾熱值等方面因素都有關系。”

另外，隨著國補退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費中標單價也有所增長，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時選擇關閉，但如此一來就會給城市運轉帶來問題，因此地方政府往往不會任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會獲得政府輸血。”有業(yè)內人士告訴記者，相比于垃圾進廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業(yè)憂慮的可能是欠款問題。

他表示：“即使產能利用率只有六成，企業(yè)同樣能實現(xiàn)盈虧平衡，幾乎沒有哪個項目因進廠垃圾不足導致虧損。但是政府拖欠補貼、垃圾處理費帶來的問題更為嚴峻，直接影響企業(yè)現(xiàn)金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發(fā)電可以覆蓋人工、耗材等日常運營的變動成本，但難以收回投資。”

對于垃圾焚燒行業(yè)而言，已經從前幾年的狂熱恢復到理性。薛濤表示，垃圾焚燒項目基本不再新增，特別是日處理能力超過500噸的項目，目前正在運營的項目只有少部分在國補“關門”后上馬。

張靜寧認為，未來隨著垃圾分類推進，垃圾焚燒廠需要變革，要在整個城市廢棄物管理系統(tǒng)中尋找新的機會，而非單純依靠焚燒生活垃圾。“垃圾焚燒廠未來仍在幾個層面具備機會：首先是隨著進廠垃圾熱值提高，配合運營水平提高，可以實現(xiàn)更好的發(fā)電效率。其次是可以布局其他廢棄物處理產業(yè)，與焚燒廠形成協(xié)同效應，也就是布局城市循環(huán)經濟產業(yè)園。再次是可以向上布局收運環(huán)節(jié)，焚燒廠布局收運環(huán)節(jié)也可以優(yōu)化進廠垃圾質量。另外還可以進行多元化經營，不僅發(fā)電，也可以將電轉化為其他產品出售。”

盡管垃圾焚燒廠短期內并未受到垃圾分類沖擊，但是垃圾分類是必然趨勢，垃圾焚燒廠也面臨轉型，而當前的行業(yè)“吃不飽”正好提供了這樣的機會。

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