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IPP評論“南沙與中國式現代化”專欄按語

黨的二十大報告詳細闡述了中國式現代化理論的內涵，概括了中國式現代化五個方面的特征，這既是對過去發展經驗的深刻總結，也是指導未來實踐的總原則。面向未來的中國式現代化如何實現，目前還是一個開放性問題，必須依靠地方的多元探索和實踐。

(相關資料圖)

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出，香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市是區域發展的核心引擎。南沙地處大灣區地理幾何中心，集國家和省、市賦予的“三區一中心”重要功能，是大灣區發展的戰略支點，肩負著推進現代化、探索現代化道路的歷史使命。如何把中國式現代化理論具體化、實踐化，需要因地制宜，設計出符合南沙自身實際情況的框架、路徑和策略。

我們認為，南沙推進中國式現代化建設的實踐，可以從建設未來城市、樹立現代產業體系、推進高水平對外開放、培育區域創新系統、集聚國際高端人才、發展人本社會、營造綠美城市生態等重大領域展開。本專欄的文章集中體現了IPP研究團隊在這些領域的深入思考。

▲ 廣州南沙自貿區（圖源：網絡）

★本文作者：

莊文越，華南理工大學公共政策研究院研究助理

正文

《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》(以下簡稱《南沙方案》)對南沙提出了“立足灣區、協同港澳、面向世界的重大戰略性平臺”的總體定位。廣東省、廣州市隨之相繼追加一系列舉措，加大對南沙發展的支撐力度，近一年來成效顯著。但相較前海、橫琴兩大平臺，南沙仍存在產業體系不夠完備、人才集聚水平不足等諸多問題。產業是實現高質量發展的底座支撐，我們認為，南沙要高質量推進經濟建設，發揮大灣區核心經濟平臺效用，必須因地制宜，“彎道超車”，以制度型開放為指引，用好總部經濟這一制勝法寶。

一、總部經濟是南沙實現“彎道超車”的必然選擇

從作用機理看，總部經濟是基于中心城市特有的優勢，吸引企業將總部在中心城市集聚，而將生產制造基地布局在外圍地帶成本相對低廉的地區，從而使企業價值鏈與區域資源實現最優化的空間耦合，進而提高該區域資源配置的效率。總部經濟作為一種高端經濟，既給總部所在地區帶來大量資本以及高水平的技術、產品和服務，又帶來了新的經營理念、管理方式、經營文化，是一種具有很強擴張性的現代經濟形態，對經濟全球化和區域經濟一體化起著強勁的推動作用。同時，總部經濟是構建現代產業體系的強支撐，也是集聚高端資源的“強磁場”。從產業鏈建設的角度，某個產業鏈的相關部分在相同區域密集分布，就形成產業集群。除了按產業類別進行區域聚集外，不同產業的同種功能，如研發、商務等，由于需求的一致性，也能在一個區域集群分布，形成相應的功能集群。

南沙發展總部經濟，是綜合其定位和經濟基礎的必然選擇。從定位上看，《南沙方案》提出的目標，實際上是希望南沙成為一個全面協調港澳三地的“地域嵌入型世界級經濟平臺”，充分發揮平臺的集聚、牽引和放大作用。而世界上具有“經濟平臺”性質的區域大多頭部企業總部集聚，總部經濟效應顯著，總體呈現出高附加值崗位多、產業帶動能力強、全球資源配置能力高的特點。從可行性上看，地理上，南沙是廣州出海口，水路發達，而“大灣區幾何中心”一方面意味著“離廣州很遠”（南沙一直被詬病發展緩慢的一個主要原因，但另一方面意味著“離其他城市很近”，即立足灣區協同發展是南沙必須堅持的首要理念。經濟基礎上，產業基礎薄弱、人才集聚不足的確制約著南沙發展總部經濟，但這未嘗不意味著“白紙上好作畫”，較少的歷史負擔讓南沙能夠“輕裝上陣”，在規劃和頂層設計層面即取得先機。區位優勢上，除卻地理位置，南沙最大的特點在于廣闊的面積和作為全面合作區的巨大政策空間。前者讓其相較前海、橫琴擁有空間基礎實現制造業的高水平集聚，而后者讓其以相對薄弱的發展基礎實現與制造業相配套的高端生產性服務業快速發展成為可能。意即，南沙總部經濟的發展方向，應體現在緊密圍繞制造業高質量發展，憑借政策優勢高水平推進以生產性服務業為代表的總部經濟集聚。

二、南沙總部經濟發展基礎不斷夯實

南沙始終高度重視總部經濟建設，以成體系的頂層設計大力推進總部企業落地，現已形成以制造業企業總部為主的總部企業初步集聚。早在2017年南沙就專門制定了《廣州南沙新區（自貿片區）促進總部經濟發展扶持辦法》，瞄準企業總部精準發力招商。該辦法對落戶的企業總部進行重獎：凡是屬于世界1000強、中央大型企業、中國企業500強、中國民營企業500強的，只要在南沙注冊總部公司且滿足注冊資本和納稅要求的，最高可以獎勵2000萬元。截至2021年底，南沙經認定的總部企業已經達到了100家，落地了中遠海運、廣汽豐田、晶科電子、固生堂中醫等知名企業總部。2018至2021年，南沙已累計投入超150億元支持企業和人才發展。2022年10月，總部經濟政策推出2.0版本，圍繞“芯晨大海”的產業布局，聚焦鏈主企業、頭部企業、總部企業“招大引強”“強鏈補鏈”，支持企業增資擴產，進一步增強對戰略性新興產業、科技創新的扶持，新增了獨角獸企業、上市企業、市認定總部企業等認定類型，將中國制造業企業500強、中國服務業500強、中國零售100強拓展納入提升能級的獎勵范圍。同時突出正向激勵導向，提升總部條款扶持力度，如對總部企業給予最高3000萬元的落戶獎勵、最高100%的經濟貢獻獎勵。

此外，南沙推出了國家級新區首個“四鏈”融合政策體系，未來五年預計將投入超200億元，分層次、全周期地精準支持企業和人才發展。同時，為服務企業用足用好政策，確保招商引資“不掉線”、企業服務“不斷檔”，南沙區商務局按照“貼心服務存量，精準培育增量”的工作思路，持續與企業進行溝通對接，主動做好政策解讀，實現政策精準推送，全方位提供落戶、政策咨詢、獎勵申報等全流程精細化跟進服務，為企業在南沙持續發展壯大打造一流營商環境。

三、南沙總部經濟發展仍面臨多重挑戰

南沙總部經濟發展仍存在諸多不足，這可從方向路徑選擇和企業本身發展兩方面進行闡述。方向路徑選擇方面，一是方向不夠聚焦。南沙現有政策的確強調圍繞制造業當家和“芯晨大海”的總體產業方向，但相較有限資源，發展重點仍顯散亂。二是針對生產性服務業的發展路徑不夠明晰。與制造業總部企業的遷入不同，生產性服務業的本地化屬性較弱，對基礎設施和產業生態要求更高，而南沙在生產性服務業總部企業和中小企業梯度培育方面未見有效銜接。三是“由上而下”的主觀能動性不足。經濟欠發達地區的“彎道超車”有兩種形式，一是如深圳，以政策優勢先行自發發展，再在較高的發展水平實現轉型升級。二是如雄安，起步較晚，以政府行為主動推動發展。南沙基礎較為薄弱，在起步階段可能需要更多的政府行為主動推動，而珠三角“弱勢政府“的傳統在這一點上較為欠缺。

總部企業發展方面，首先是總體數量較少，且增長較慢。截至2022年底，南沙累計認定總部企業不足110家，僅為上海自貿區的約30%。《廣東省人民政府關于我省2021年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》明確指出，自貿區南沙新區片區吸引總部機構任務未落地。從政策扶持力度上看，南沙對認定總部企業的獎補處較高水平，但其交通、教育、醫療等基礎設施配套與國內先進水平存在一定差距，產業集聚程度仍有較大上升空間，單純的政策利好較難支持總部企業做出落戶決斷。而這也在某種程度上影響了政策執行的效力。例如，總部經濟相關政策中明確，可對總部企業員工不限額發放人才卡，持卡者享有子女教育、就醫等便利。但若員工居住區域本身相應資源緊張，則難以起到實際效果。

其次是企業實際經營地與注冊地分離。總部經濟本身要求較高的地區經濟發展水平和前述配套。南沙現有基礎較為薄弱，部分企業僅由于相關獎補和稅收等優勢，選擇注冊在南沙而在他地開展實際經營，僅僅貢獻了稅收和賬面上的增加值，而對南沙的就業、消費和人才集聚等缺乏實質性貢獻。這種現象在金融等對設備、工作場地要求較低而對人才集聚等軟性條件要求較高的行業尤為顯著。

再次是重增量輕存量。更為注重對新增認定企業的獎補，對原有，特別是2017年以前落戶的總部企業獎補較少。分析政策條文可知，除持續經營類獎勵外，存量企業幾乎不享有其他獎補。這一方面可能會使企業基于（更好的）政策預期，對落戶采取觀望態度；另一方面加劇存量企業的不公平感。

最后是總部經濟政策與產業政策的銜接不足。盡管現有政策多次強調圍繞產業發展需求布局總部經濟和其他鼓勵扶持性政策措施，但一方面現有總部經濟政策對企業的行業類別劃分僅精確到二級分類，無法更好呼應相關產業政策，對精準招商給予更大幅度的資源傾斜；另一方面，除汽車、裝備制造等傳統優勢產業外，南沙產業發展重心延續性不強，而總部經濟的形成與高水平集聚需要5~10年乃至更長時間，變化過于頻繁的產業政策可能導致企業落戶偏保守，同時可能降低現代化產業體系構建的效能。

四、強聚焦，優路徑，進一步推動南沙總部經濟發展

針對總部經濟發展的方向問題，一是要加強聚焦。在制造業總部企業招引方面，進一步細化聚焦的產業領域，完善產業鏈各環節的“路線圖”“施工圖”，以重大項目為抓手，確保有限資源的高效分配。在生產性服務業方面，發掘“全面合作區”在對外開放、協同港澳等方面的比較優勢，與前海、橫琴展開差異化競爭，重點瞄準航運金融、金融租賃、氣候投融資等特色領域。二是加強生產性服務業企業的梯度培育和招引。不用片面強求龍頭總部企業的直接落地，而是依托建設中國企業“走出去”綜合服務基地的契機，引導境內外優秀機構分部落地，先在南沙開啟相關業務，再謀求總部企業落地與發展。三是增加政府主動作為的力度，參考雄安“需要搬就得搬”的態度，發揮好國有企業服務國家和地方發展大局的作用。

針對總部企業招引困難，總部經濟發展緩慢問題，一是加大交通、教育、醫療等基礎設施配套建設力度，盡快完善人居環境。二是根據產業發展需要，一方面招引和培育產業鏈各環節中小企業，加速夯實產業基礎；另一方面在現有承諾稅收優惠和獎補的同時，嘗試在條約洽談中更多地關注其產品及服務配套供應商的引入，在原有單個龍頭、鏈主企業招引的基礎上新增“一帶多”模式，加速形成產業集聚。

針對“空殼企業”問題，建議在總部企業招引中探索實施對賭模式，在與企業簽訂的相關條款中約定在一定時間內可暫時“空殼經營”，并承諾在該時間段內配建相關基礎設施或招引符合企業需求的相關產業鏈環節企業（非總部企業）。若在規定時段內達成條款要求，則企業需在此之后停止“空殼經營”模式。若未能達成要求，即政府違約，則可商定逐步停止空殼模式或其他雙方協定一致的處理放松。若企業違約，則參照現有違約賠償機制對政府進行相應賠償，包括但不限于退還相關獎勵、并處罰金等。同時，由于對賭協議的存在，一般可考慮降低企業招引的現金獎補。

針對重增量輕存量問題，可探索政策創新，將已認定總部企業所能獲得的獎補由持續經營獎勵進一步擴大至其他領域，特別是針對企業人才的非一次性獎勵方面。對于企業已獲得過獎補但與現行政策力度相差過大的，按“只補不退”原則，實行計入已獲得金額，總額不超過現行政策的獎補。當然，應注意設定對企業認定時間的門檻，同時已獲得獎補企業需滿足當前認定條件的，方可再次申請上述獎補。

針對其他產業政策與總部經濟政策銜接不足問題，一是細化現有政策對總部企業的行業分類，并適當調低急缺產業的獎補門檻；二是制定適應南沙長期發展（10年或以上）的產業規劃，并持續執行，可根據實際發展情況動態微調但原則上未經充分、審慎思考和相關表決過程，不對規劃進行廢止或大幅修改。

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編輯 | 曾輝

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