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單獨兩孩政策（單獨二孩政策和全面二孩政策）

(資料圖片)

制圖：李晗

2016年3月16日，北京，民營醫院北京五洲婦兒醫院的套間病房里，32歲的陳鵬飛（左）一家四口合影留念。5天前，這個小家庭迎來了新成員。 潘松剛/人民視覺

“是個小棉襖，太暖了！”前不久，鄭州女青年張瑩迎來了自己的二胎寶寶，她開心地告訴記者，“小棉襖”正是順應全面兩孩政策出生的。

全面兩孩政策發布于2015年10月。中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議決定，促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

這項事關全國家庭特別是約9000萬名育齡婦女的人口生育政策，是繼2013年黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策后的又一次人口政策調整。

全面兩孩政策實施6年后，今年全國兩會期間，全國政協人口資源環境委員會副主任、中國計劃生育協會黨組書記王培安在一份建議中指出，我國將延續低生育水平下人口增長遞減的趨勢，這是我國人口發展的正常規律，但規模降得太快，會加劇人口的結構性矛盾。但年輕人不愿生、不敢生、生不出、生不好的問題較突出。

從“只能一個”到“可以兩個”

新中國成立以來，我國的人口生育政策隨經濟社會發展經歷過十數次調整。

上世紀50年代，由于社會安定、醫療衛生條件提高，我國迎來了第一波人口過快增長時期。3年自然災害結束后，1962年-1973年，我國又迎來一輪生育高峰，總出生人口一度有3.2億。

1971年，為減緩當時人口過快增長，國務院下發《關于做好計劃生育工作的報告》。此舉被認為是我國計劃生育工作的真正起點。到1978年，全國建立起一套完整的計劃生育機構和運作模式，當時有兩個口號：一個是“晚、稀、少”；另一個是“一個不少，兩個正好，三個多了”。第二年召開的全國計劃生育工作會議，將有關生育政策的文件內容從“最多兩個”改為“最好一個”。至此，獨生子女政策正式開始實施。

1982年12月4日，計劃生育寫入新修改的憲法，規定：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”此后，我國嚴格執行計劃生育政策，其間略有微調，例如放開“雙獨二胎”及部分省份農村地區實施“一孩半”政策。30多年來，我國人口發展呈現出重大轉折性變化：人口總量增長勢頭明顯減弱，但老齡化程度不斷加深，人口紅利有逐漸消失的風險。

國家統計局的數據顯示：我國勞動年齡人口總量從2012年首次出現下降，當年減少了345萬人，但60周歲及以上人口為20243萬人，占總人口14.9%，學界認為這屬于較高占比情況。

為此，2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策（即單獨兩孩政策）。

2014年，受原國家衛計委的委托，中國社科院人口和勞動經濟研究所研究員王廣州曾帶團研究論證逐步推行全面兩孩政策的可行性。在他看來，當時探索全面放開兩孩政策，是決策層在科學研判國內人口形勢和人口問題的背景下，作出的人口發展戰略調整，既符合人口發展客觀規律，也符合絕大多數人民群眾的期待，對改善中國人口結構和家庭結構具有重大戰略意義。

一年后，全面兩孩政策公布。中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉認為，在我國面臨人口老齡化加劇和勞動力減少的背景下，全面兩孩政策積極順應了群眾對生育兩孩的普遍需求，也有助于優化人口結構。

孩子有伴 父母安心

根據黨的十八屆五中全會公報，允許一對夫妻生育兩個子女，也就是說，允許生第二個孩子而非二胎，例如已經生育雙胞胎的夫妻就不能再次生育。

南開大學人口與發展研究所教授原新經測算指出，即便如此，當時符合全面兩孩政策的育齡婦女仍高達9000萬名，主要分為兩類人群，一類是“非獨”與“非獨”結成的夫婦；另一類是農村第一個孩子為男孩的夫婦。其中，符合政策的農村育齡婦女約占60%。

根據十八屆五中全會的決策部署，為盡快確保立法與全面兩孩政策相銜接，人口與計劃生育法提請全國人大常委會修訂。原國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊對外強調，修訂后的人口與計劃生育法施行之日，就是全面兩孩政策在全國正式實施之時。之前各地各部門都應當嚴格依法行政，不得“搶跑”。

修改后的人口與計劃生育法自2016年1月1日起施行。全面兩孩政策正式入法。中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒對此認為，此舉為實施全面兩孩政策提供了法律遵循，積極穩妥地實現了計劃生育政策的歷史性轉折。

2016年1月5日，事關人口生育政策的一項新制度公布——《中共中央、國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》提出，我國實行生育登記服務制度，對生育兩個以內（含兩個）子女的，不實行審批，由家庭自主安排生育。這是在準生證制度實施多年后，我國計劃生育服務管理的一項重大變革。

國家統計局發布的數據顯示，全面兩孩政策實施后，與2012年-2015年平均每年出生1654萬人相比，2016年多出生132萬人，其中，二孩出生人數和比重都有明顯上升。

“雖然生養兩個孩子很不容易，但二胎媽媽的生活還是幸福大于煩惱。我原本擔憂有一天我們做父母的不在了，大兒子會沒有至親。‘全面兩孩’政策來得很及時。”天津女青年王苗說起育兒問題時雖有煩惱，但臉上洋溢著喜悅之情。

國務院參事馬力認為，針對我國面臨的“未富先老”困境，人口結構矛盾凸顯，全面兩孩政策能在提高未來勞動年齡人口數量和比例方面發揮作用，有利于實現平衡合理的人口和家庭結構，減緩老齡化壓力，促進經濟社會均衡發展。

再生育的后顧之憂仍待解

全面兩孩政策如何科學合理實施，國務院發布的《國家人口發展規劃（2016－2030年）》提出的主要目標是，總和生育率逐步提升并穩定在適度水平，2020年全國總人口達到14.2億人左右，2030年達到14.5億人左右。

此后，全國多地陸續為全面兩孩政策的落地釋放紅利，例如，廣東省新增80天獎勵產假，產假最長可達178天，且在規定假期內照發工資，不影響福利待遇和全勤評獎；天津市對符合二孩政策的職工增加30天生育津貼。

北京大學社會學系教授、博士生導師陸杰華評價認為，諸如延長產假、增加配偶陪產假等福利待遇，的確引人注目。尤其是生育登記制度取代審批制度，反映出我國計生政策由管理轉向服務，更多地體現了對育齡夫婦的關懷。

逐步放開的單獨兩孩政策和全面兩孩政策到底帶來了哪些變化？2013年-2017年，河北省人民醫院婦產科副教授王莉及其團隊曾對該省10個市的7個城市醫院和15家農村醫院的產婦進行調研分析，發現30周歲以上產婦比例顯著增加，經產婦增多，城市醫院分娩產婦增加，分娩婦女高學歷者明顯增多，出生性別比迅速下降，新生女嬰死亡率逐漸下降。

國家統計局一組令人擔憂的數據顯示，我國2017年出生人口數為1723萬人，比2016年減少63萬人；2018年出生人口數為1523萬人，比上一年又減少200萬人；2019年出生人口數下降至1465萬人。

前不久十三屆全國人大四次會議批準的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，我國將開始實施“積極應對人口老齡化國家戰略”。應對措施包括：優化生育政策，推動實現適度生育水平，增強生育政策包容性，改革完善人口統計和監測體系，密切監測生育形勢等。

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